En Europe comme aux USA la gouvernance des universités a beaucoup évolué depuis quelques dizaines d’années. Partout aujourd’hui les universités cherchent un équilibre entre collégialité et management. Il est utile, et même indispensable, de replacer les réflexions sur l’évolution actuelle des universités françaises et de leur gouvernance dans une perspective plus large que la simple analyse des conditions locales.

Lorsqu’on parle de gouvernance dans le monde anglo-saxon, on se réfère à une université largement autonome et qui a une grande latitude dans la disposition de ses subventions, et la possibilité d’obtenir des ressources propres ; on suppose également qu’elle a l’entière maîtrise du recrutement et de la promotion de ses enseignants. Ce n’était pas le cas jusqu’ici en France, mais la loi de 2007 va nous rapprocher d’un modèle qui devient international.

1- La gouvernance ne peut se réduire à une question interne. Il faut prendre en compte la relation des universités à la société, aux pouvoirs publics et à ses autres partenaires.

Les modes de fonctionnement, les processus de décisions, les formes de gouvernement de l’université, ne peuvent être la résultante de seules considérations internes. Aussi bien en Europe qu’aux USA, les relations entre la société, les pouvoirs publics et les universités, ont changé, avec la considérable augmentation du nombre d’étudiants et le souci des pouvoirs publics de voir les universités répondre aux besoins économiques et sociaux. Le regard porté par la société sur une université est plus global que la vision qu’en ont, en interne, les professeurs et les chercheurs de telle ou telle composante. On attend aujourd’hui de l’Université une volonté stratégique et une réactivité rapide vis-à-vis de ses partenaires. Il en résulte une tension entre la tradition de la « gouvernance partagée » (shared governance) et l’introduction d’une rationalité plus managériale.

Aux USA, plusieurs changements importants ont eu lieu[1] [1] :

- La création des statewide higher education systems qui regroupent toutes les institutions publiques d’un même Etat dans une sorte de fédération. Aujourdhui, 80% des étudiants américains sont dans une institution qui fait partie d’un statewide system. Un tel ensemble obéit à des considérations géographiques plus qu’académiques, et s’intéresse beaucoup aux cursus de formation. Les universitaires et les administrateurs doivent être beaucoup plus attentifs aux besoins de leur territoire et établir des coopérations avec des institutions qu’elles ignoreraient sinon. Les fonctions que remplissent ces statewide systems sont la mise en synergie, la stratégie, la bonne gestion, la cohérence, auxquelles on pourrait ajouter le plaidoyer en faveur de l’égalité des chances, et la capacité d’influer en faveur de réformes et de réglementations qui donnent aux universités une marge de manœuvre, dans un contexte politique souvent dominé par les nécessités du court terme.

Si l’on se limite aux Etats moyennement peuplés, ce mode d’organisation spatiale et institutionnelle du territoire universitaire est à rapprocher de nos (futurs) « PRES régionaux » qui sont avant tout des PRES de projets et de coordination de partenariats[2] [2].

- L’évolution des governing boards :

Les universités publiques ou privées ont des governing boards (board of trustees ou board of regents) d’effectifs réduits, essentiellement constitués de membres extérieurs, qui ont la responsabilité de la surveillance et de la politique à long terme de ces institutions, et qui désignent les « présidents » (chancellors, provosts) des différents campus, qui jouissent d’une autonomie importante. Les governing boards des universités publiques sont des instances politiques. Traditionnellement, ils ont eu comme fonction d’être un intermédiaire et un avocat des universités vis-à-vis du monde extérieur de l’économie et de la politique. Dans les dix dernières années, les governing boards des universités publiques ont mis davantage l’accent sur la surveillance et la bonne gestion que sur la promotion de leurs institutions, ce qui peut être une source de conflits avec la communauté universitaire. En fait les différents Etats ont des politiques très différentes. Certains ont beaucoup décentralisé leur statewide system, tandis que d’autres au contraire ont renforcé leur contrôle direct.

En face des administrateurs (président, chancellors, provosts, deans) la communauté universitaire est représentée dans le « sénat des professeurs » (academic senate). Cette instance qui a autorité sur les affaires académiques courantes, n’est qu’une force de proposition pour ce qui est de la politique universitaire. Les professeurs exercent leur influence au travers des commissions du senate lorsque celles-ci participent à la préparation des décisions Dans certaines universités (par exemple Berkeley) le senate a beaucoup d’influence (sur le budget, les recrutements, les promotions…) ; dans d’autres il n’a qu’un rôle secondaire.

En Europe, on a introduit à des degrés divers suivant les pays, l’idée de représentation externe :

Aux Pays-Bas, avec la réforme de 1997, la représentation externe se fait au plus haut niveau. Le leadership est partagé entre le « recteur » et le président du « conseil exécutif », ce qui n’est pas sans rappeler le système américain avec la double autorité du « président d’université » et du président du board of trustees.

En Grande-Bretagne, les « nouvelles universités » (contrairement aux universités plus vénérables comme Oxford et Cambridge) ont un conseil exécutif (university council) d’effectif réduit où les membres extérieurs sont majoritaires.

En France, on fait présider les conseils d’instituts par des personnalités extérieures, et on avait introduit des « conseils d’orientation » externes dans les universités nouvelles. Dans les conseils d’administration prévus par la loi de 2007, les personnalités extérieures pèseront d’un poids plus lourd (plus d’un quart des membres), mais les membres élus demeurent majoritaires.

En France, une évolution liée à la politique contractuelle :

La politique contractuelle a constitué le point de départ d’un bouleversement de la tradition française car elle a placé les universités au centre des procédures et a un peu marginalisé les références disciplinaires, renversant les pratiques et les principes qui avaient jusqu’alors caractérisé les modes de pilotages.[3] [3]

Pas plus que la loi Faure de 1968, la loi Savary de 1984 ne rompait définitivement avec le modèle napoléonien. Au contraire, la contractualisation, lancée en toute discrétion et sans grand débat public, a durablement marqué les relations de la tutelle et des universités, et a constitué le cadre conceptuel et pratique de modernisation des établissements universitaires français. Dans un même établissement, cette procédure sécrète une « solidarité technique » qui donne de l’épaisseur au cadre universitaire qui se développe sans qu’il y ait eu accord préalable sur l’idée d’université qu’il faudrait mettre en œuvre.[4] [4]

On était arrivé à la limite de cette logique de « réforme incrémentale » et il était inévitable qu’à un moment ou à un autre la loi soit modifiée[5] [5]. Nous n’entrerons pas ici dans un examen critique de la réforme de 2007.

L’émergence de la fonction présidentielle versus la collégialité :

Puisqu’il s’agit de rendre l’université plus réactive aux changements économiques, plus efficace et plus managériale, il n’est pas surprenant que la fonction présidentielle soit de plus en plus vue comme un leadership, en rupture avec la conception traditionnelle du « primus inter pares ». Le nouveau référentiel est davantage l’entreprise que la fonction publique.[6] [6]

Il n’est pas étonnant qu’on ait des conflits entre les départements et unités de base dont le fonctionnement est basé sur la collégialité et une autorité exécutive centrale qui obéit à une logique managériale. L’accroissement de l’autonomie apparaît davantage comme un accroissement du pouvoir de l’administration centrale de l’université que comme une liberté donnée à la communauté académique. Trouver un nouvel équilibre entre les différents acteurs de l’institution universitaire, entre collégialité et management, est un défi majeur.

2- La gouvernance partagée entre la présidence, les composantes et les conseils

Le leadership présidentiel :

La fonction du président n’a d’intérêt que si celui-ci exerce effectivement son leadership. Ce leadership a tendance à être émoussé par des débats sans fin et un abus de concertations. Ces concertations sont évidemment essentielles, mais il ne faut pas qu’elles empêchent la prise de décision. En France, une caractéristique principale de la loi de 2007 est de permettre l’exercice du leadership présidentiel en faisant du CA autre chose qu’un « comité d’entreprise », ce qu’il avait tendance à être jusqu’ici…

A l’avenir, les institutions qui prospèreront seront celles qui se seront données un rôle plus spécifique. Aucune université, même la plus riche, ne peut offrir des programmes de très haut niveau dans tous les domaines du savoir. Beaucoup de professeurs s’élèvent contre une telle conception. Mais c’est la tâche la plus urgente et la plus difficile des présidents d’universités et des conseils d’administration d’identifier ces domaines d’excellence de leur établissement. Il faut aux présidents une vision mais aussi beaucoup d’efforts de négociation.[7] [7]

Le leadership présidentiel ne sera effectif que s’il s’appuie sur les composantes et les conseils. En effet les orientations de la Présidence n’ont de valeur que si elles sont effectivement implémentées à tous les niveaux de l’institution. La nature des activités universitaires, qu’il s’agisse d’enseignement ou de recherche, fait que tout repose sur un équilibre subtil entre « la règle et le consentement ». Rien ne se fait sans l’adhésion des acteurs ; en sens inverse, cette adhésion conditionne le soutien que l’institution leur apporte

La place des directeurs de composantes (ou doyens de facultés) par rapport au « gouvernement » des universités :

Les directeurs d’UFR et d’instituts en France (ailleurs les « doyens de facultés ») se sentent essentiellement investis d’une fonction de représentation des intérêts de leur composante. Les collègues ne s’attendent pas à ce qu’ils soient des promoteurs de la politique d’établissement. Ils continuent à développer une conception de « primus inter pares ». En interne, ils interviennent pour arbitrer des conflits, mais ils se gardent, en général, d’exercer un contrôle trop directif sur les affaires de leurs collègues.[8] [8]

Alors que les présidents considèrent que les services centraux doivent contribuer à rationaliser la gestion de l’université, ce qui implique une certaine centralisation, les directeurs de composantes attendent surtout des services centraux qu’ils les aident dans la gestion de leur composante.[9] [9]

Le principe « d’équité » (« l’équilibre » entre les différentes composantes), et « l’effet mémoire » (les composantes bénéficiaires une année laissent leur place aux autres l’année suivante), se traduisent par une absence d’arbitrages.[10] [10]

Cependant la structure de « faculté » a une cohésion et une robustesse indiscutables car elle rassemble des groupes qui ont des traditions et des intérêts communs, et qui se réfèrent à des normes communes[11] [11]. Et si les facultés ne se focalisent pas sur leur autonomie, elles peuvent jouer un rôle de médiation entre les départements disciplinaires et l’université.

Il faut donc que les directeurs de composante soient étroitement associés à la présidence, mais qu’ils ne se substituent pas à l’équipe de direction. Leur intégration directe dans l’équipe de direction, ou la constitution d’un directoire des « doyens » crée deux difficultés. Le président doit céder aux exigences des « doyens » sur un certain nombre de questions (la répartition budgétaire notamment). De leur côté les « doyens » doivent parfois assumer leur participation à des politiques d’établissement défavorables à leur propre composante.

Cette question du rôle des directeurs de composantes est particulièrement sensible dans les universités véritablement pluridisciplinaires (qui ne sont encore qu’une minorité en France). Ces universités doivent renoncer à « l’utopie confédérale » si elles veulent avoir une capacité stratégique.

Le « gouvernement » de l’Université.

La nouvelle loi renforce beaucoup les pouvoirs du président, mais il convient de faire en sorte que « tout ne tourne pas autour du président » et que celui-ci dispose de relais solides, identifiés et pérennes, pour rester en prise et conduire la concertation avec les forces vives de l’Université.

Il faut un exécutif fort, assez nombreux, clairement identifié, distinct des directeurs de composantes et des conseils en tant que tels.

L’équipe de direction proprement dite devrait comprendre un nombre suffisant de vice-présidents, choisis par le président, ayant une légitimité forte (par leur personnalité, leur capacité d’action et leur mode de désignation), représentatifs de la diversité de l’Université et couvrant tous les domaines scientifiques. La composition de cette équipe de direction et la fréquence de ses réunions devraient être précisées dans les statuts ou le règlement intérieur.

Autour de l’équipe de direction, des structures devraient être mises en place dont la forme précise devrait être largement débattue, et choisie en fonction de la situation locale. A titre d’exemple, on peut citer les dispositifs suivants, adoptés (avant la loi de 2007) par deux importantes universités françaises[12] [12] :

- Dans un cas, autour du président 7 vice-présidents élus dans les mêmes conditions que lui, et autour de chaque vice-président une équipe de chargés de mission, formellement désignés et dont le périmètre de compétences est bien défini (chargés de mission sectoriels pour la recherche, chargés de mission non disciplinaires pour l’enseignement) ;

- Dans l’autre cas, des « directoires » de 5 à 10 personnes, par grand domaine (recherche, formation, moyens, relations internationales,…) constitués de collègues enseignants-chercheurs ou chercheurs, désignés par le président, après avis du conseil concerné, comprenant pour moitié des membres dudit conseil.[13] [13]

Ces structures doivent pouvoir s’appuyer sur des services présidentiels composés de quelques personnes, qui ne se substituent pas aux services centraux, mais qui fournissent un appui logistique aux équipes politiques, avec notamment la tenue de tableaux de bord et le suivi d’indicateurs.

Ce dispositif doit avoir une cohérence forte, ce qui suppose une pratique de « séminaires de direction ». Il doit, d’autre part, permettre à la présidence d’avoir le contact avec les principaux acteurs de l’Université, au-delà des seuls directeurs de composantes : directeurs de laboratoires ou de fédérations de recherche, directeurs d’écoles doctorales, responsables de grandes filières de formation… Ces divers canaux doivent permettre une concertation autour de l’élaboration des projets importants (projet d’établissement, contrat de Plan, coopérations avec les partenaires,…) avant que ceux-ci ne soient soumis aux instances légales pour validation..

Le rôle des conseils

Les conseils sont importants car ils sont à la fois un instrument de contrôle de l’autorité présidentielle, et un lieu d’appropriation collective de la politique de l’Université. Mais leur rôle doit être précisé. Aujourd’hui, dans les universités françaises, une certaine ambiguïté règne sur ce rôle, ce qui engendre un sentiment de dépossession et de frustration très répandu dans les conseils[14] [14].

Il faut admettre que les instances représentatives ne peuvent pas être le lieu d’élaboration et de formulation des décisions. Les arbitrages qui ressortent de processus décisionnels mettant en jeu tous les acteurs se résument souvent à la reproduction du statu quo. Les conseils doivent se prononcer sur des options élaborées et proposées par le « gouvernement » de l’université. C’est le processus de préparation des décisions qui sera déterminant pour apprécier le niveau de démocratie et engendrera un sentiment de participation ou d’exclusion.[15] [15]

Aujourd’hui le pouvoir du CA est d’autant plus formel que la cohésion de l’équipe présidentielle est forte. Il faut craindre cependant que ce caractère de « chambre d’enregistrement » ne soit exagérément renforcé dans le nouveau système à cause du mode d’élection qui lie trop fortement l’élection du CA et l’élection du président. Le renforcement du pouvoir présidentiel se fera au détriment du CA, sur un modèle proche des municipalités. Or le CA devient beaucoup plus important avec les nouvelles compétences données aux universités et les nouveaux pouvoirs du président. C’est là que réside peut-être le plus grave défaut de la nouvelle loi.

Les deux autres conseils (CS et CEVU) gardent une fonction consultative importante, mais au-delà de cette fonction, ces instances sont des lieux d’expression privilégiés. Même quand les décisions sont livrées « clé en main », il est important que des points de vue s’expriment. Ces conseils examinent des propositions remontant des composantes et peuvent contribuer à l’appropriation collective des politiques d’établissements. Il serait utile d’organiser, au cours de l’année, quelques séances de travail sans vote de ces conseils, où l’on débatte véritablement de politique scientifique ou pédagogique. En particulier le Conseil scientifique devrait être un lieu vivant de discussions scientifiques. Mais pour cela, il doit être représentatif du potentiel scientifique de l’Université.

Le Conseil scientifique doit jouer un rôle important dans les processus d’auto-évaluation de l’Université, non pas en réalisant les évaluations lui-même, mais en étant associé à la désignation de comités d’évaluation externes, et en étant le lieu où sont présentés les avis rendus par ces comités. Ce rôle existe déjà mais il est jusqu’ici minoré par le fait que les évaluations portent sur des questions secondaires (répartition du BQR, de crédits d’intervention…). Mais dans le cadre de leur autonomie, les universités devront diligenter elles-mêmes des évaluations sur des aspects plus fondamentaux de leur fonctionnement (départements, laboratoires, filières de formation, politique de recrutement,…). En effet les évaluations nationales, tout à fait essentielles au demeurant, prendront de plus en plus une forme globale (note établie sur la base d’indicateurs) servant de base à l’attribution de moyens. Ce tournant a d’ores et déjà été pris par des pays comme la Grande-Bretagne[16] [16], et le sera tôt ou tard en France. Ces appréciations globales ne suffiront pas aux universités pour déterminer leur stratégie. Il faudra donc qu’elles mettent en œuvre, dans un certain nombre de cas, une auto-évaluation fiable. En particulier elles devront développer (à l’image de grandes universités étrangères) la pratique des expertises externes faisant appel à des spécialistes étrangers (expertises ponctuelles de projets, ou expertises plus ambitieuses de certains aspects de la politique de l’Université).

Il serait bon également d’instituer une « conférence des directeurs de laboratoires » qui se réunirait quelques fois par an et débattrait très librement et sans vote, en présence du président, des vice-présidents concernés, du bureau du CS,.. de toutes les questions qui les intéressent.

L’avenir des départements :

Un département rassemblant des professeurs d’une même discipline agit souvent comme un lobby essentiellement préoccupé des intérêts de sa communauté scientifique. On peut aussi se demander si le département est encore une unité pertinente. En effet beaucoup de formations, spécialement les formations professionnalisées, relèvent de plusieurs disciplines. La division en disciplines peut être un obstacle à l’interdisciplinarité de la recherche. Les frontières des disciplines bougent et l’on peut rêver à des recompositions audacieuses. Mais le rapprochement autour de programmes interdisciplinaires est une réalité essentiellement mouvante sur laquelle on ne peut pas fonder une alternative institutionnelle solide aux départements. Au-delà des changements qui affectent les frontières des disciplines, les départements restent la base solide sur laquelle on doit construire l’interdisciplinarité[17] [17].

Mais les départements pas plus que les facultés, ne peuvent prétendre avoir un monopole organisationnel. Il faut admettre l’émergence de nouvelles structures multidisciplinaires qui souvent transcendent les frontières des départements, des facultés, et même des établissements[18] [18]. En particulier on doit donner une réelle importance aux structures transversales que sont les grands laboratoires, les fédérations de recherche, les écoles doctorales, les filières LMD… Ces nouvelles structures ont un caractère plus opérationnel dans l’élaboration de projets scientifiques et pédagogiques, tandis que les UFR et instituts continuent à avoir un rôle important en matière de gestion des personnels et des moyens. Une telle évolution donnera de la fluidité au système et facilitera l’établissement d’une nouvelle gouvernance de l’Université.