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Révolution structurelle dans la république universitaire

Posted By JFM On 29 novembre 2013 @ 19:01 In Société, Grandes Ecoles, Universités, Gouvernance | Comments Disabled

On apprend que la ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche a signé un accord avec les étudiants et l’intersyndicale du pôle universitaire guyanais (mettant fin à cinq mois de blocage), qui prévoit que leur faculté de 2000 étudiants, jusqu’ici partie intégrante de l’université des Antilles-Guyane (12.000 étudiants), prenne son indépendance et devienne une université de plein exercice[1] [1]. Quiconque a vu de près le centre universitaire de Guyane ne peut qu’avoir des doutes sur la rationalité de cette décision et sur sa cohérence avec la politique nationale des regroupements découlant de  la nouvelle loi sur l’enseignement supérieur. Remarquons que, dans le même temps, la Bretagne et les Pays de Loire [2] envisagent de se rassembler dans une communauté interrégionale d’universités et d’établissements qui compterait plus de 200.000 étudiants ! Dans les deux cas, la rationalité est avant tout politique. En Guyane il s’agit de se débattre avec le passé colonial[3] [2]. Pour la Bretagne et les Pays de Loire, il s’agit de maximiser leurs chances de décrocher un Idex que chacun des deux PRES convoitait et qu’ils ont raté le coup précédent.

C’est l’occasion de s’interroger sur les regroupements d’établissements et l’organisation de l’enseignement supérieur au niveau des territoires, qui constituent, sans aucun doute, l’élément le plus neuf de la nouvelle loi[4] [3]. On se propose de regrouper dans une « communauté d’universités et établissements » qui est un EPCSCP (en fait une super-université) tous les établissements d’un même territoire dépendant du MESR (à l’exception notable de l’Ile de France) et, facultativement, les autres établissements d’enseignement supérieur. Cette coordination donne lieu à un seul contrat associant les collectivités territoriales, sous l’égide d’un établissement leader, comportant, d’une part, un volet commun correspondant au projet partagé et aux compétences partagées ou transférées et, d’autre part, des volets spécifiques à chacun des établissements regroupés (volets qui ne sont pas soumis à délibération du conseil d’administration de la communauté).

Si cette réforme se concrétise et si ces communautés se constituent effectivement en super-universités, elles marginaliseront les universités existantes (ce qui crée pas mal d’inquiétudes ici ou là). Du même coup les dispositions législatives relatives à la gouvernance des universités actuelles, qui constituent l’autre point significatif de la loi, passeront un peu au second plan, car les décisions essentielles remonteront au niveau des communautés (dont les conseils d’administration pourront très bien avoir une minorité d’élus directs[5] [4]).

Pourquoi la nouvelle loi donne-t-elle autant d’importance aux « communautés » ? Ce n’est pas une réforme qui vient de la base, même si l’on doit reconnaître que depuis vingt ans les établissements se sont engagés sous des formes diverses dans des rapprochements, et qu’il y a même quelques projets de fusion qui ne datent pas d’hier. Mais pourquoi enfermer ces rapprochements dans un corset législatif, vouloir les systématiser et les normaliser ?

Pourquoi des communautés

Plusieurs arguments sont mis en avant :

- L’un de ceux qu’on entend le plus souvent n’est pas le plus convaincant : Il s’agirait de donner aux universités une taille critique internationalement visible, notamment dans les classements internationaux. Nous avons souvent discuté ce point ici[6] [5]. Outre que ces classements sont largement liés à la recherche, la plupart des universités importantes dans le monde ont peu d’étudiants (moins de 20.000). Les universités françaises ont beaucoup d’étudiants parce qu’elles sont non sélectives ; accroître leur taille ne peut que les desservir de ce point de vue. Il y a également l’idée qu’un grand ensemble universitaire aura un poids important de négociation vis-à-vis des pouvoirs publics. Mais cet argument n’a de sens que s’il existe dans ce grand ensemble une communauté d’objectifs et d’intérêts ou une cohérence des stratégies universitaires qui ont peu de chances d’exister dans un mastodonte hétérogène.

- Un argument plus raisonnable en faveur des regroupements est de chercher à résorber les découpages disciplinaires absurdes sur un même territoire, qui remontent à 68. Encourager ces regroupements est alors une bonne chose, à condition de respecter les équilibres scientifiques et humains. Il ne sert à rien de vouloir provoquer ces regroupements d’en haut, en les accompagnant de promesses matérielles alléchantes mais souvent décevantes, comme le montre le PRES Sorbonne-Universités dont [7] Paris 2 a fini par faire sécession.

- Un argument plus directement lié aux communautés prévues par la loi, est la territorialisation de l’enseignement supérieur. Le caractère territorial des ces communautés vise à établir des coopérations lisibles sur l’orientation et l’accueil des lycéens dans l’enseignement supérieur, et des partenariats avec, d’une part les collectivités, d’autre part le tissu économique, pour améliorer l’insertion professionnelle des diplômés et la formation tout au long de la vie. Mais, à une époque marquée par la mobilité et les échanges internationaux, faut-il donner une telle importance à l’accroche territoriale, alors que, par ailleurs, la situation économique des territoires en question est très variable ?

Il reste ensuite des arguments plus terre à terre, liés à des politiques centralisatrices et technocratiques qui poussent à des regroupements peu convaincants pour répondre aux appels d’offres de différents programmes comme les Idex.

On dispose de mille moyens pour pousser les établissements à se regrouper de façon souple et diverse. C’était déjà l’objectif des PRES. Mais il est vrai que ceux-ci, dotés pour la plupart du statut d’[8] EPCS, ne disposaient pas de capacités d’action comparables aux universités. La nouvelle loi fait le choix très lourd de constituer de nouvelles universités regroupant des établissements (universités, écoles…) qui conservent leur personnalité morale et juridique. Il ne s’agit pas seulement d’une coordination analogue à celle des state systems aux USA. On dote les communautés de mêmes instances de gouvernance que les établissements regroupés. Nous serons le seul pays dans le monde avec une telle organisation. Il est vrai que nous sommes le seul grand pays à avoir une organisation de l’enseignement supérieur qui est à la fois publique et centralisée (c’est-à-dire non fédérale). Certes on entend mettre beaucoup de souplesse dans le dispositif, ainsi lorsqu’on laisse aux membres de la communauté la maîtrise des compétences qu’ils délèguent au pouvoir central. Mais celui-ci a la maîtrise de l’ensemble et il est l’interlocuteur des pouvoirs publics. L’avenir dira si ces contradictions sont solubles. Personnellement je n’y crois pas trop.

Des super-universités contestées

On ajoute un nouveau niveau d’organisation au dessus des universités, qui fonctionne comme les universités. On sent bien que ceci n’est viable que si l’étage des universités devient marginal. Ceci ne va pas dans le sens de l’autonomie mais, au contraire, c’est un moyen pour l’Etat de piloter plus étroitement en réduisant le nombre de ses interlocuteurs.

Une question tout à fait centrale est de savoir si les communautés iront significativement dans le sens d’un effacement progressif de la division entre universités et grandes écoles. A écouter [9] Philippe Jamet, président de la Conférence des Grandes Ecoles (CGE), on comprend que ce ne sera pas facile. Il doute que les écoles puissent rester elles-mêmes dans ces grands regroupements où les universités « sont à la manœuvre ». Il regrette les PRES où la règle était « une voix par établissement ». Placer les écoles sous la tutelle de ces super-universités est problématique ; les écoles n’auront pas confiance pour déléguer des compétences importantes, dit-il : « Elles pourraient préférer attendre de voir ce qui va se passer, en poursuivant des actions communes sur un mode coopératif ». Il se fait l’avocat d’une hétérogénéité des structures : « A l’international cohabitent de grandes universités de recherche, avec une gouvernance efficiente, qui ont vocation à figurer dans les classements internationaux, ainsi que de petites institutions, plus agiles, qui sont fixées sur des niches, comme les Colleges aux Etats-Unis ou les grandes écoles en France ». Et il conclut : « Avec cette réponse structurelle, nous risquons d’avoir une montagne qui accouche d’une souris ». Pour une fois, la position de la CGE paraît raisonnable.

Les écoles ne sont pas les seules à ruer dans les brancards[10] [6]. En Provence Côte d’Azur, c’est déjà assez dur de faire l’Université d’Aix-Marseille, pense-t-on. Avignon dit : « je ne vois pas ce que ça va apporter de plus à mon université ». Et Nice s’étonne : « au moment où l’on est en train d’affirmer nos identités, on nous demande de les refondre ». La loi leur paraît parachutée. A la rigueur ces universités veulent bien du « rattachement »[11] [7], mais pas plus. Elles ne veulent pas un contrat unique : on dit que le contrat de la communauté a des volets par université, mais alors quel est l’intérêt de ce contrat unique ? En Alsace, l’université de Strasbourg et sa voisine l’université de Haute-Alsace, avaient déjà acté un rattachement de la seconde à la première, avant la réforme. Cette notion de rattachement suggère une subordination ; l’université de Haute-Alsace aurait préféré aujourd’hui entrer dans une communauté avec Strasbourg ; mais cette dernière qui a fait l’effort de la fusion, ne le souhaite pas…

Nous avons déjà évoqué dans le passé la situation parisienne, lorsqu’il était question de la constitution des PRES[12] [8]. Aujourd’hui qu’il y a en plus les Idex, les choses ne se sont pas simplifiées et n’incitent pas à l’optimisme. Il n’y a pas d’unité territoriale et les établissements de la capitale se sont engagés dans un jeu complexe d’alliances, altérées par de réguliers retournements de situation. Si l’on pense que les universités et les écoles d’Ile de France doivent se regrouper en plusieurs ensembles, il faudrait être capable de dire pourquoi et comment. La plupart des acteurs se lancent dans l’aventure « parce qu’il le faut bien ». Pas plus que pour les PRES, on ne peut définir une communauté, ni par son territoire, ni par les collaborations scientifiques entre ses membres. En effet, en Ile de France, tous les établissements ont établi, ou ont vocation à établir entre eux des projets collaboratifs. Certes l’existence de relations scientifiques fortes entre deux établissements pourrait justifier un rapprochement dans le cadre d’une communauté, mais le caractère privilégié de la relation dépend beaucoup de la sous-discipline considérée. La logique de « communauté en pétale » reviendrait à faire des universités périphériques des appendices des universités centrales, qui se définiraient soit par leur fonction de « collège universitaire », soit par une extrême spécialisation. C’est le problème auquel est confrontée, par exemple, l’université Paris 13 dans le PRES Sorbonne Paris Cité (SPC). A un observateur extérieur, le regroupement SPC apparaît comme passablement artificiel (même si l’on peut toujours trouver des raisons à un rapprochement de tel ou tel partenaire, dans tel ou tel domaine). Tant qu’il s’agit de gagner un concours des investissements d’avenir, passe encore. Mais voilà qu’on parle aujourd’hui de « fusion » dans la future communauté. On comprend la levée de boucliers que ce projet suscite (en dépit de la résignation générale)[13] [9]. SPC est le seul regroupement parisien qui s’engage dans la voie d’une fusion. C’est une option lourde prise par les dirigeants des établissements, et qui se présente pour l’instant comme une simple proposition. Les conseils d’administration des universités ne se prononceraient sur la fusion en tant que telle qu’en 2015, tandis que celle-ci aurait lieu en 2016. On peut s’étonner que les dirigeants se lancent dans cette aventure sans consultation préalable.. Un argument de poids est le souci de conserver l’Idex obtenu par SPC, et qui supposerait une forte intégration institutionnelle. Frédéric Dardel, président de Paris 5, explicite : « Travailler avec neuf conseils d’administration, ce n’est pas viable. C’est la paralysie du système. Fusionner simplifiera les choses et nous permettra d’aller plus loin ». On voit bien sur cet exemple la mutation de gouvernance qui se profile. On pourrait objecter : mais qu’est-ce qui obligeait à constituer un tel mastodonte institutionnel ? Frédéric Dardel veut se montrer rassurant : « Avec la communauté, nous pourrons effectuer une transition plus douce qu’à Marseille ou Strasbourg, en consultant les conseils au fur et à mesure sur les compétences transférées. Et au bout d’un moment, on se demandera : pourquoi s’arrêter là ? ». Une aventure à suivre…

Un vrai paradoxe

Le vrai paradoxe est que l’instauration de ces communautés d’universités et d’établissements, qui peut paraître un principe unificateur, est en fait une façon de hiérarchiser les universités sans le dire, et une façon détournée de faire évoluer leur gouvernance. Aujourd’hui on sait très bien que, derrière l’égalité formelle des statuts des établissements et des personnels, on trouve une grande variété des situations. Ainsi, s’agissant de recherche, la plupart des moyens sont concentrés dans une vingtaine d’établissements (dont près de la moitié en Ile de France). Mais il est interdit de parler, comme dans bien des pays, de différentes catégories d’universités. Pourtant, au sein d’une communauté, l’établissement qui concentrera la plus grande part des moyens de recherche sera de fait le leader de la communauté. Il serait aujourd’hui difficile de faire admettre à certains établissements qu’ils n’ont pas vocation à délivrer tous les diplômes, même si les étudiants s’en détournent pour préférer des établissements « concurrents ». On voit bien aussi que la capacité d’attirer de bons professeurs n’est pas la même suivant qu’on leur offre un environnement scientifique de haut niveau, ou bien la perspective d’aller faire cours dans une antenne délocalisée. Mais cette différentiation demeure « clandestine ». Si des communautés s’installent comme des super-universités, rassemblant des établissements très divers, elles auront à gérer cette différenciation interne qui aura d’ailleurs tendance à s’accentuer puisqu’une concurrence de facto s’instaurera entre les filières à l’intérieur de la communauté. Le pouvoir décisionnel remontera des établissements membres vers le conseil d’administration de la communauté, comme la tendance s’en fait déjà sentir. Du même coup les modes de gouvernance interne de chaque établissement perdront de leur importance au profit d’instances centrales moins soumises aux péripéties électoralistes que l’on connait.

L’avenir des sites universitaires et des antennes

La dynamique des regroupements et de la différenciation interne s’exercera en particulier sur les sites universitaires et leurs antennes. Un [14] rapport de Jean-Pierre Duport au Conseil Economique et Social fait état de l’extrême dispersion des sites : « Il existe près de 650 sites d’enseignement supérieur. 589 sont localisés hors de l’Île-de-France dont plus de 150 sont des sites universitaires. Parmi eux, 45 sites abritent le siège d’une ou plusieurs universités et 108 sont des sites secondaires. Quant aux écoles, généralement de petite taille (plus de la moitié a moins de 300 élèves), elles sont disséminées sur l’ensemble du territoire ». Le rapport traite en particulier, des « antennes qui, si elles ont des effets positifs indéniables en termes d’ouverture sociale, présentent un coût de fonctionnement important, sont loin d’offrir les meilleures formations et ne laissent pas un véritable choix à ceux qui s’y inscrivent trop souvent en fonction du seul critère de proximité ». Il faut noter cependant que les effectifs étudiants demeurent assez fortement concentrés car les 45 villes sièges d’universités accueillent 85% de la population étudiante de province.

L’émiettement des implantations conduit souvent à des incohérences territoriales. Ainsi on trouve quatre pôles aussi rapprochés que ceux de Rodez (1.900 étudiants dans l’enseignement supérieur dont 1.000 à l’université), Brive (1450 dont 600), Aurillac (1.180 dont 500) et Figeac (400 dont 300), implantés sur 3 régions : Midi-Pyrénées, Limousin et Auvergne. De même on a eu création d’une université de plein exercice de 3.300 étudiants à Nimes, à 50 km de Montpellier.

Le rapport Duport souligne que, dans les antennes, l’enseignement délivré est souvent de moins bonne qualité que dans les universités ; les ressources documentaires sont insuffisantes ; les enseignants y sont moins présents et moins en prise avec la recherche. Enfin, contrairement à ce qu’on entend souvent, les formations ne correspondent pas nécessairement aux spécificités du tissu économique local. Les étudiants issus de milieux socioculturels favorisés sont plus nombreux à se diriger vers l’université-mère, tandis les jeunes issus de milieux moins favorisés étudient sur place. Ajoutons aussi que la diffusion de l’offre universitaire n’empêche pas l’exode des bacheliers de certaines régions : plus de 40% des bacheliers quittent la Corse pour débuter un cursus universitaire ailleurs ; plus du tiers font de même en Picardie.

Je pense que les antennes universitaires sont de fausses bonnes solutions. On parvient ainsi à capter  des catégories d’étudiants qui ne seraient pas venues à l’université sans cette proximité. Mais en revanche on leur « vend » un produit dévalorisé et on entretient de fait une ségrégation spatiale. Durant ma présidence de l’université Paris 13, j’avais pris la décision de fermer une antenne universitaire peu reluisante à Argenteuil, suscitant une vive opposition de la municipalité qui a obtenu par la suite sa réouverture pour des raisons politiques.  Je refusais que nos étudiants soient isolés de l’expérience d’une véritable université et de sa diversité sociale et culturelle, avec la proximité sur un même campus de départements et de laboratoires, un contexte pluridisciplinaire, la culture, la vie étudiante…

Les élus des petites villes sont unanimes à défendre leurs petites universités ou antennes universitaires. Leurs motivations ne sont pas forcément celles d’une démocratisation (souvent invoquées, car la raison est noble). Les enjeux économiques sont, eux aussi importants, voire prédominants.[15] [10]

En guise de conclusion

Si les communautés d’universités et d’établissements se mettent en place comme la loi le dessine, y aura-t-il fermeture des antennes universitaires. Je ne le pense pas car les déterminations politiques et économiques sont trop fortes, mais elles pourraient se cantonner à être des colleges de premier cycle. Certains pourraient y voir une remise en cause de la démocratisation de l’accès à l’enseignement supérieur. Compte tenu de ce que nous avons dit plus haut, on comprend que la question est plus complexe…

.Sous des dehors de rationalisation et de regroupements, les conditions sont réunies pour faire exploser « la république universitaire, une et indivisible ». Peut-être aussi, la montagne accouchera d’une souris… La transformation en cours incite en effet beaucoup de responsables à la prudence, et à choisir les options les plus soft  pour l’intégration dans une communauté (le rattachement…). Les situations locales vont énormément jouer et tout le monde sera attentif à ce qui va se passer ici ou là (aux réussites comme aux échecs). La loi d’inspiration générale jacobine est suffisamment souple dans son application pour laisser beaucoup de degrés de liberté. Elle cherche à résoudre un dilemme : comment mettre dans le système français la diversité et les modes de gouvernance qu’on trouve à l’international, dans un système qui reste public, très centralisé, et marqué par ses traditions syndicales ? Il est encore trop tôt pour dire si ce pari a quelques chances d’être gagné.


[16] [1] Le Monde du 22.11.2013

[21] [4] Ibid.

[26] [7] Le rattachement se fait sur la base d’une convention qui précise le rôle de chacun et qui indique ainsi les compétences relevant du niveau central et celles qui sont exercées par l’établissement rattaché. La formule est assez souple. Les conventions peuvent ne porter que sur des points pratiques, ce qui a été le cas jusqu’ici, mais pourraient aussi prévoir de traiter au niveau central de sujets plus stratégiques.


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[1] [1]: #_ftn1
[2] envisagent de se rassembler dans une communauté: http://www.letudiant.fr/educpros/actualite/bretagne-pays-de-la-loire-six-des-sept-presidents-d-unive
rsite-en-faveur-d-une-communaute-interregionale.html

[3] [2]: #_ftn2
[4] [3]: #_ftn3
[5] [4]: #_ftn4
[6] [5]: #_ftn5
[7] Paris 2 a fini par faire sécession: http://www.letudiant.fr/educpros/actualite/l-universite-paris-2-assas-sort-du-pres-sorbonne-universi
tes.html

[8] EPCS: http://fr.wikipedia.org/wiki/%C3%89tablissement_public_de_coop%C3%A9ration_scientifique
[9] Philippe Jamet: http://www.letudiant.fr/educpros/entretiens/philippe-jamet-cge-l-etat-est-trop-dirigistes-sur-les-re
groupements-d-universites-et-d-ecoles.html

[10] [6]: #_ftn6
[11] [7]: #_ftn7
[12] [8]: #_ftn8
[13] [9]: #_ftn9
[14] rapport de Jean-Pierre Duport: http://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2008/2008_04_jean_pierre_duport.pdf
[15] [10]: #_ftn10
[16] [1]: #_ftnref1
[17] [2]: #_ftnref2
[18] « Un vieux reste de colonisation s’en va »: http://www.slate.fr/story/80199/universite-guyane-colonie
[19] [3]: #_ftnref3
[20] « Les enjeux de la nouvelle loi sur l’enseignement supérieur et la recherche »: http://jfmela.free.fr/jfmblog/?p=287
[21] [4]: #_ftnref4
[22] [5]: #_ftnref5
[23] « La fascination des palmarès internationaux d’universités »: http://jfmela.free.fr/jfmblog/?p=40
[24] [6]: #_ftnref6
[25] « Ces universités qui ne veulent pas faire communautés »: http://www.letudiant.fr/educpros/actualite/loi-sur-l-enseignement-superieur-et-la-recherche-ces-univ
ersites-qui-ne-veulent-pas-faire-communaute.html

[26] [7]: #_ftnref7
[27] [8]: #_ftnref8
[28] « Recomposition / Décomposition de l’université parisienne »: http://jfmela.free.fr/jfmblog/?p=129
[29] « Universités parisiennes : l’autonomie ou la planification ? »: http://jfmela.free.fr/jfmblog/?p=165
[30] [9]: #_ftnref9
[31] « Sorbonne Paris Cité : fusion or not fusion ? »: http://www.letudiant.fr/educpros/enquetes/universites-sorbonne-paris-cite-fusion-or-not-fusion.html
[32] [10]: #_ftnref10
[33] « Quel avenir pour les universités et antennes universitaires de proximité ? »: http://rachelgliese.wordpress.com/2013/10/05/quel-avenir-pour-les-universites-et-antennes-universita
ires-de-proximite/

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