Conférence donnée le 30.11.07 à Orléans, dans un séminaire des responsables de la Société Française de Physique.
INTRODUCTION
Avec la Loi d’orientation et de programmation de la Recherche (LOPR, avril 2006) et la Loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU, juillet 2007), nous sommes entrés dans une période de réorganisation (voire de bouleversement) de notre système d’enseignement supérieur et de recherche, qui va s’étendre sur plusieurs années.
Il ne s’agit pas d’une grande réforme issue d’une réflexion consensuelle, mais d’un ensemble de réponses incomplètes et pas toujours cohérentes à des problèmes sur lesquels tout le monde ne s’accorde pas (certains voient les problèmes là où les autres voient les solutions).
La situation est instable et conflictuelle et les différents acteurs se réfugient sur des stratégies défensives. Un exemple de cette instabilité : Le CNRS est pris en tenaille entre les universités qui deviennent opérateurs de recherche et l’ANR qui devient financeur privilégié de la recherche. Cette situation pourrait déboucher sur une rupture brutale si le CNRS n’arrive pas à intégrer la nouvelle place des universités, et si l’Etat n’affiche pas clairement ses orientations organisationnelles.
De véritables universités en France ?
Jusqu’ici la France n’a pas de véritables universités (comparables aux universités anglo-saxonnes). Ses grandes écoles sont « des têtes d’épingle ». Le classement de Shanghai, dont on connaît les biais, a agi comme un révélateur. Or ce sont ses universités qui assurent aux USA sa supériorité scientifique et technologique. Tandis que notre organisation reste « napoléonienne » ou « gaullienne »… Elle engendre bureaucratie, lourdeurs et déresponsabilisation.
Dans le passé, beaucoup ont déploré que l’université soit mal gouvernée, paralysée par des conseils pléthoriques, incapable d’être un opérateur de recherche, et que les recrutements soient entachés de localisme. Ainsi dans la synthèse des « Etats Généraux de la Recherche » en 2004, on peut lire que “les modalités de constitution et de fonctionnement des structures décisionnelles dans les universités, définies par la loi du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur, sont très peu adaptées à l’élaboration d’une politique scientifique” (…) “qu’il faut revoir la composition des commissions de spécialistes, des conseils scientifiques et des conseils d’administration” (…) “qu’il conviendrait de créer des conseils rénovés, comportant pour une part très significative (par exemple la moitié) des personnalités extérieures”…
Il est significatif que les présidents d’université soient unanimes, toutes tendances politiques confondues, pour soutenir la LRU, pas forcément par goût du pouvoir, mais parce qu’ils ont expérimenté toutes les tares du système de gouvernance.
On pourrait donc s’étonner de voir tant de gens résolument hostiles à la réforme. Je ne parle pas seulement des étudiants ou des universitaires de Lettres et Sciences Humaines, mais de collègues des sciences dures, et notamment des chercheurs de SLR pour qui la défense du CNRS est la stratégie défensive.
Des critiques de l’université qui ont épargné le CNRS
Les chercheurs, fer de lance du mouvement « Sauvons la Recherche », avaient une vision plutôt négative de l’université, mais on n’entendait chez eux aucune critique publique du rôle des organismes et notamment du CNRS.
Il est vrai que le CNRS a eu un rôle majeur pour structurer la recherche en France, y compris dans des domaines où il n’a pas beaucoup de chercheurs, et il a le mérite de faire des recrutements de qualité. Mais sa lourdeur, son incapacité à avoir une stratégie, en font un conservatoire des valeurs établies plus qu’un opérateur dynamique.
On pourrait donner de nombreux exemples de son incapacité à couper ses branches mortes, à se redéployer, à « booster » les disciplines émergentes (l’Informatique par exemple), à affirmer des priorités…
Les organismes ont joué un rôle historique capital pour l’émergence et la structuration de la recherche universitaire. Ils demeurent des références appréciées pour la labellisation de l’excellence. Mais pour les universités, ce sont des instances de validation beaucoup plus que d’impulsion.
Le pilotage centralisé qui a pu correspondre à la situation du pays à un moment donné, n’est plus adapté aux conditions d’exercice de la recherche fondamentale aujourd’hui, ni au rôle que doit jouer la recherche dans le processus d’innovation technologique. S’il faut absolument maintenir des mécanismes d’évaluation nationaux, voire européens, il faut en revanche rapprocher le pilotage des acteurs, pour avoir plus de réactivité dans l’accompagnement de l’excellence.
Au terme d’une évolution de 20 ans des universités
L’évolution des vingt dernières années a profondément modifié le paysage de la recherche universitaire. A l’origine, les universités n’avaient pas été formatées pour être des opérateurs de recherche. La recherche « sérieuse » était l’affaire des organismes. Cependant la composante universitaire a pris de plus en plus d’importance pour plusieurs raisons :
- Tout d’abord la démographie : depuis 1986 les effectifs de professeurs et de maîtres de conférences ont doublé.
- Ensuite, la politique d’association avec les organismes, qui a accompagné cette expansion, et a structuré (de façon très inégale) la recherche sur les campus, en imposant ses règles d’évaluation et d’organisation.
- Avec le renouveau des écoles doctorales, les universités se sont imposées comme le lieu de formation de quelque 10.000 docteurs par an.
- Et surtout la politique de contractualisation qui a fait émerger des solidarités d’établissements, des équipes de direction et, dans le meilleur des cas, des politiques de recherche.
Ainsi le système universitaire français a connu des évolutions profondes en dépit de ses blocages institutionnels. L’introduction des contrats quadriennaux est identifiée comme un tournant décisif. Dans leur rapport, Aghion et Cohen voyaient dans ces évolutions l’espoir d’une « réforme incrémentale » qui ferait l’économie de mesures législatives traumatisantes.
On est arrivé à la limite de cette évolution “incrémentale”. Un ajustement législatif était dans la logique des choses.
Avec la LRU on se place dans la perspective d’un double basculement :
- Dans le rapport de l’université avec l’Etat, basculement d’une gestion « jacobine » qui visait à tout contrôler dans le détail, vers un pilotage stratégique plus global qui laisse toute sa place à une « politique d’entreprise » de l’université.
- En interne, basculement de la « collégialité » vers le « management ».
Ce sont des mutations considérables qui ne se réduisent pas à des dispositions règlementaires. Il s’agit d’un changement de culture, aussi bien pour l’administration que pour les universitaires.
La question de la gouvernance universitaire
Elle se pose dans tous les pays du monde. Quel équilibre entre collégialité et pouvoir présidentiel ? A quel niveau doivent se prendre les décisions (« subsidiarité ») ?
La gouvernance ne peut se réduire à une question interne. Il faut prendre en compte la relation des universités à la société, aux pouvoirs publics et à ses autres partenaires.
Aussi bien en Europe qu’aux USA, les relations entre la société, les pouvoirs publics et les universités, ont changé, avec la considérable augmentation du nombre d’étudiants et le souci des pouvoirs publics de voir les universités répondre aux besoins économiques et sociaux. On attend aujourd’hui de l’Université une volonté stratégique et une réactivité rapide vis-à-vis de ses partenaires. Il en résulte une tension entre la tradition de la « collégialité » et l’introduction d’une rationalité plus managériale.
Enjeux de la L’AUTONOMIE pour les universités
Pour se rapprocher du modèle international, il faut qu’une université devienne
- opérateur de recherche à part entière ;
- maître de ses recrutements et de la gestion de ses personnels ;
- maître de son budget, y compris la masse salariale.
Pour s’en tenir au premier objectif, cela veut dire pour l’université :
- Avoir la maîtrise de tous ses laboratoires et de leurs personnels. Ceci n’est pas une simple question de gouvernance et reste impensable sans un repositionnement du CNRS.
- Disposer de crédits de recherche importants (crédits structurels, subventions, prélèvements sur les contrats, fonds privés…)
- Mettre en œuvre des procédures solides d’auto-évaluation. En effet l’évaluation nationale, couplée à la LOLF, se fera de plus en plus sur la base d’indicateurs, ce qui ne remplacera pas une évaluation scientifique stratégique.
- Avoir un exécutif suffisamment fort pour répartir des crédits de recherche globalisés, et pour tirer toutes les conséquences de l’évaluation.
Les conséquences sur le CNRS
La politique « d’umérisation » généralisée correspond à une époque où le CNRS était vu comme le pivot de la recherche française, sur lequel tout devait s’articuler, en face d’universités faibles mais qui étaient devenues les principaux réservoirs de « main d’œuvre scientifique ».
Si les universités assument leur autonomie et deviennent plus conformes aux modèles internationaux, la situation devrait considérablement changer. Les universités voudront être maîtres de leurs laboratoires et de leurs personnels. Ce devrait être le cas pour tous les laboratoires où le CNRS n’intervient que secondairement, voire marginalement.
La question se pose différemment pour les laboratoires où le CNRS est hégémonique en personnel et en moyens, ou pour les instituts d’envergure nationale. L’incertitude qui pèse sur les intentions du gouvernement en ce qui concerne le CNRS, ne permet pas d’en dire beaucoup plus.
Dans tous les pays on trouve des organismes nationaux qui sont opérateurs de recherche à côté des universités. Mais ce sont le plus souvent des instituts thématiques (dépendant des research councils en Grande Bretagne) ou des instituts orientés vers la recherche finalisée (Institut Fraunhofer en Allemagne). L’Institut Max Planck de recherche fondamentale, généraliste, qui se rapproche le plus du CNRS, compte seulement 80 centres et 3000 chercheurs.
Chercheurs ou postes d’accueil ?
Dans le cas des laboratoires universitaires, les postes de chercheurs attribués aux UMR pourraient devenir progressivement des postes d’accueil d’enseignants-chercheurs (pour les jeunes maîtres de conférences, mais aussi pour des seniors). Ces postes pourraient être attribués aux universités sur évaluation nationale de la qualité de leur recherche, à charge pour elles de choisir les enseignants chercheurs qui en seraient bénéficiaires (à plein temps ou à temps partiel). Cette attribution pourrait être contractuelle, les postes n’étant pas intégrés dans le potentiel permanent de l’université, ce qui inciterait les établissements à en sélectionner les bénéficiaires de façon exigeante.
L’avenir des postes de chercheurs à vie doit être posée et la fusion des corps de chercheurs et d’enseignants chercheurs doit être envisagée. Mais le potentiel en équivalent temps plein recherche devrait être à tout le moins préservé et même augmenté.
La question doit être posée aussi des débuts de carrière. On peut admettre que les embauches ne soient pas d’emblée définitives, mais on ne peut ériger la précarité en système. Les jeunes docteurs embauchés après un postdoc comme contractuels, en dehors de leurs laboratoires d’origine, pourraient bénéficier de la « tenure track » pour un poste de maître de conférences.
La diversification des universités
On vit dans l’illusion que toutes les universités sont équivalentes alors qu’elles sont dans des situations extrêmement diverses. En l’absence de sélection à l’entrée, c’est par la recherche qu’elles se différencient le plus.
En France le développement de la recherche universitaire s’est fait autour des organismes, avec le rôle majeur du CNRS. Celui-ci s’est investi de façon importante sur un nombre limité de campus universitaires. Douze établissements rassemblent la moitié des 12.000 chercheurs du CNRS. Les 25 dernières ont moins de 300 chercheurs Et les douze dernières se partagent 25 chercheurs.
On trouve des établissements dont la création a été tellement subordonnée à l’accueil de nouveaux d’étudiants dans un contexte régional ou local particulier qu’ils sont avant tout des instruments de formation, avec très peu de recherche compétitive. On trouve aussi toutes les situations intermédiaires, avec notamment des universités moyennes qui ont su favoriser le développement de quelques très bons laboratoires en leur sein.
Ces inégalités entre universités ne sont pas le produit de l’autonomie, mais d’une politique dirigiste à laquelle le CNRS a contribué. A partir de là il est indéniable qu’une plus grande autonomie des universités peut diversifier encore davantage le paysage. Mais l’autonomie donne une chance à celles qui auront une politique scientifique dynamique par rapport à d’autres qui ne tablent que sur leur « rente de situation ». Un établissement d’importance moyenne peut très bien monter un excellent laboratoire en faisant de bons recrutements d’enseignants chercheurs. Il peut aussi monter des filières attractives sur des créneaux porteurs.
Il n’est pas scandaleux que, comme dans tous les pays du monde, les différentes universités aient des vocations différentes. Mais il est important de maintenir une certaine fluidité dans le passage d’un établissement à l’autre, dans le périmètre des réseaux scientifiques…, et d’éviter de reproduire parmi les universités la hiérarchie sociale figée des grandes écoles.
Les PRES
La loi d’autonomie a fait passer les PRES au second plan car l’enjeu de la gouvernance universitaire est plus important que celui de l’organisation territoriale.
Il y a deux types de PRES :
- les « PRES préfusionnels » qui anticipent une fusion des universités comme dans certaines métropoles ;
- les « PRES territoriaux » qui sont avant tout des PRES de projets et de coordination de partenariats sur un territoire.
La seconde catégorie de PRES est à rapprocher des statewide higher education systems américains, si l’on se limite au cas des états moyennement peuplés.
Aux USA les statewide higher education systems regroupent en général toutes les institutions publiques d’un même Etat dans une sorte de fédération. Un tel ensemble obéit à des considérations géographiques plus qu’académiques.
Les difficultés inhérentes à l’application de la loi
Les institutions en place dans les universités françaises les rapprochent davantage d’une municipalité que d’une entreprise. A ceci près qu’il n’y a pas, comme dans une municipalité, de majorité politique pour assurer la stabilité du pouvoir. La majorité qui se rassemble pour élire le président d’université est jusqu’ici aléatoire et parfois précaire. Il en est de même pour le conseil d’administration et les autres conseils, dans lesquels les majorités qui se font et se défont, sont des conglomérats d’intérêts variés. Le président doit compter sur son habileté et son charisme pour conserver le contrôle du dispositif. Un président de qualité moyenne est très démuni et l’université devient instable. Le système de la loi de 84 a installé un « parlementarisme » marqué par une confusion des rôles entre « exécutif » et « législatif ».
Dans les universités anglo-saxonnes, le conseil exécutif (university council, board of trustees, regents…) est constitué pour l’essentiel de personnalités extérieures. En France le conseil d’administration des écoles et de beaucoup de grands établissements a aussi une majorité de membres extérieurs. Mais les universités françaises garderont la spécificité d’avoir une majorité de membres élus. On a choisi de renforcer le « système municipal ».
Tout d’abord le mandat du président et celui du CA coïncident, pour une durée de 4 ans, et c’est à chaque renouvellement de CA que celui-ci décidera du choix du président. De plus la liste d’enseignants chercheurs et chercheurs arrivée en tête aura une majorité absolue d’élus. Ce fonctionnement, inspiré de celui des assemblées politiques (conseils municipal, général ou régional) introduit un biais regrettable.
Le risque principal est une politisation des élections universitaires ou la confiscation du pouvoir par un secteur disciplinaire.
De plus l’élection du président et celle du CA étant ainsi étroitement liées, le CA n’exercera plus de véritable contrôle sur le président (qui, en outre, choisit les membres extérieurs).
Les dangers liés aux pouvoirs du président
Le renforcement des pouvoirs du président, sans contrôle réel par le CA dont il sera le leader électoral, peut engendrer l’arbitraire dans plusieurs domaines sensibles : le recrutement et la promotion des enseignants chercheurs, les décharges de services ou attributions de postes d’accueil, les primes, l’embauche de contractuels, la répartition des moyens (en fonction de quelle évaluation ?)
Si l’on se réfère aux universités américaines, le président, les chanceliers ou provosts des campus, sont également tout puissants. Mais il existe tout un ensemble de procédures qui associent la communauté universitaire à la préparation des décisions, et des règles non écrites qui régissent les pratiques.
Le problème c’est que les universités françaises vont avoir à tout inventer. Jusqu’ici elles se référaient à des instructions ministérielles. Maintenant il va falloir qu’elles se fixent à elles-mêmes leurs règes de fonctionnement.
Il convient de faire en sorte que « tout ne tourne pas autour du président » et que celui-ci dispose de relais solides, identifiés et pérennes, pour rester en prise et conduire la concertation avec les forces vives de l’Université.
Dans l’exemple de l’Université Louis Pasteur, les statuts prévoient 7 vice-présidents élus dans les mêmes conditions que lui, et autour de chaque vice-président une équipe de chargés de mission, formellement désignés et dont le périmètre de compétences est bien défini (chargés de mission sectoriels pour la recherche, chargés de mission non disciplinaires pour l’enseignement).
recrutements et promotions des enseignants chercheurs
C’est le président qui décide (avec l’accord du CA) de l’affectation des emplois et des profils d’emplois. C’est en effet une décision stratégique qui leur appartient. C’est également le président qui propose au CA la composition des comités de sélection qui doivent comprendre au moins une moitié de membres extérieurs. Il ne peut être question de laisser la composition des comités au bon plaisir du président. En particulier ces comités devraient faire une grande place à des membres élus par les départements. Enfin les choix effectués par ces comités devraient être entérinés pour autant qu’ils aient respecté les profils d’emplois. Le droit de veto donné au président ne devrait pas porter sur la qualité scientifique des candidats retenus.
La création du FNS (précurseur de l’ANR) avait répondu au souci d’affirmer des priorités que les organismes n’assumaient pas suffisamment, notamment le CNRS en Sciences de la Vie.
