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Universités : qui doit payer ?

L’Angleterre est-elle l’avenir de l’Europe ?

On ne saurait sous-estimer ce qui vient de se passer en Grande Bretagne, sous prétexte que ce pays ne fait jamais rien comme les autres. Il n’est pas si courant de voir les étudiants anglais manifester de façon violente dans les rues, ou occuper des bâtiments universitaires. Le 9 décembre dernier, un drame shakespearien s’est joué au parlement de Westminster, avec son contingent de traitres. Le gouvernement Cameron a fait voter le triplement du plafond des droits d’inscriptions (qui était déjà de £3.290) avec le renfort d’une minorité des libéraux-démocrates conduits par le deputy prime minister Nick Klegg, au mépris de leurs engagements électoraux [1]. Arguant du déficit abyssal des finances publiques, le gouvernement a prévu une réduction de 40% des subventions à l’enseignement supérieur, qui devrait être comblée par les droits de scolarité payés par les étudiants. Est-ce que l’Angleterre est l’avenir de l’Europe ?

Je ne me livrerai pas ici à une analyse du contexte politique de la Grande Bretagne, et du vrai tremblement de terre qu’a constitué l’arrivée du nouveau gouvernement conservateur. Mais ce qui s’y passe nous gifle et a de quoi nous réveiller. Voilà un pays avec de belles universités où il faisait bon étudier jusqu’ici, dont beaucoup figurent parmi les « world class universities » des classements internationaux. Ce n’est pas la Grèce, mais le gouvernement déclare ne plus pouvoir payer et décide de faire payer les étudiants. Sommes-nous en France à des années-lumière de la Grande-Bretagne ? On pourrait le croire quand notre gouvernement ne cesse de claironner qu’il met de plus en plus d’argent dans les universités, et que la question des droits d’inscription reste un tabou officiel.

La duplicité française

Le tocsin que l’on a entendu sonner à Londres doit nous aider à ouvrir les yeux. Sur la question des financements publics, en France, nous sommes en plein mensonge. On rajoute d’un côté de l’argent qu’on reprend de l’autre. Dans cet exercice d’illusionniste on compte comme crédits de paiement des autorisations pluriannuelles d’engagement ; on mélange subventions de fonctionnement et dotations en capital[2]… Il faudra sans doute attendre 2012 pour espérer plus de franchise, quelle que soit l’issue politique. Il serait surprenant que l’Angleterre n’ait plus les moyens tandis que la France serait à l’aise. Il est vrai que le sous-financement des universités françaises (où la dépense par étudiant est l’une des plus faibles des pays développés[3]) peut paradoxalement tempérer les difficultés budgétaires à venir, pour peu que l’on abandonne toute ambition de porter à 3% du PIB les dépenses publiques et privées pour l’enseignement supérieur et la recherche, et que l’on continue à se satisfaire des écarts de financement entre les filières universitaires plébéiennes et les écoles élitistes. Ajoutons que la concentration des crédits sur quelques « pôles d’excellence » serait aussi un bon moyen de masquer une réduction globale.

En ce qui concerne les droits d’inscription et les frais de scolarité, on est, en France, en pleine duplicité. C’est un sujet qu’on n’aborde jamais de front de peur de la contestation étudiante, mais la réalité est bien loin de la théorie. On s’abstient de parler des frais de scolarité, mais on ferme les yeux sur toute une série de dispositions qui visent à contourner la loi. Que l’on considère, par exemple, la façon dont l’université Paris-Dauphine a réussi à augmenter fortement les droits d’inscription de ses masters[4]. Cette façon détournée de régler les problèmes est assez illustrative de la politique française. En Grande-Bretagne, au moins, le parlement délibère en toute transparence et fixe des règles nationales. Ce fut déjà le cas lorsque le précédent gouvernement travailliste institua en 2004, après de vifs débats et à une très courte majorité, un plafond des droits de scolarité à £3.290, faisant ainsi sortir les universités britanniques d’un régime de quasi-gratuité. Tandis qu’en France, derrière le statu quo officiel se cachent des pratiques qui frisent l’illégalité : ainsi de nombreuses universités perçoivent des « frais pour prestation complémentaires » parfois très élevés. Sans parler du régime de faveur des grandes écoles[5].

God save english universities

Les partisans de la réforme anglaise l’ont présentée à la fois comme inévitable du fait des graves difficultés budgétaires, et comme une réforme juste, faite pour aider les plus défavorisés[6]. Les étudiants sont éligibles à des prêts qu’ils commenceront à rembourser lorsque leur revenu annuel aura dépassé un certain seuil. Ce seuil, actuellement de £15.000, sera porté à £21.000. Le régime de remboursement sera progressif de telle sorte que ceux qui gagnent le plus remboursent le plus. Diverses dispositions ont été rajoutées au court du débat parlementaire pour rendre la pilule moins amère : les 18.000 étudiants les plus défavorisés ne paieraient pas plus de deux années de droits ; un fonds annuel de 150 millions serait consacré à des bourses, et les universités qui augmenteraient leurs droits au-delà de £6.000 seraient tenues d’y contribuer. Avec la justification illusoire de faire entrer davantage de « pauvres » à Oxford et Cambridge[7]. En fait, on récupèrerait quelques individus (comme dans les classes préparatoires françaises) au détriment de la masse des autres.

Les coupes concernent beaucoup moins la recherche[8]. La réduction annoncée de 40% du budget de l’enseignement supérieur anglais (de £7,1 milliards à £4,2 milliards) épargnerait des disciplines comme les mathématiques, les sciences, l’ingénierie, mais frapperait de plein fouet les arts, les humanités, les sciences sociales. Des avocats qui ont pris la défense des étudiants arrêtés dans les manifestations sont allés jusqu’à parler de « déni des droits de l’homme » à propos de la réforme contestée, car une augmentation des droits de scolarité de cette ampleur ferait peser sur les défavorisés une telle charge que cela reviendrait, disent-ils, à exclure de l’enseignement supérieur des catégories entières. Parler de « droits de l’homme » peut paraître excessif, mais il est vrai que les étudiants des classes moyennes pourraient être découragés d’entrer à l’université à la perspective de se retrouver avec au moins £27.000 à rembourser à leur entrée dans la vie active.

Les étudiants anglais pourraient se tourner vers les universités d’autres pays européens, spécialement celles où une partie des cours sont donnés en anglais. Ainsi l’université de Maastricht, bien classée dans les palmarès internationaux, a annoncé que le mouvement avait déjà commencé et espère bien attirer un grand nombre d’étudiants britanniques dans les années qui viennent, ceci d’autant plus que ses droits d’inscription ne dépassent pas 1.500€. Sachant que, cette année, un tiers des demandes d’entrées dans les universités anglaises ont été refusées, cette éventualité n’a rien d’utopique. A noter que L’Ecosse et le Pays de Galles qui disposent d’une large autonomie sur ces matières n’augmenteront pas les droits de scolarité pour leurs résidents. Mais l’Ecosse a annoncé qu’elle imposerait des droits accrus[9] aux étudiants anglais afin de ne pas devenir le refuge des laissés-pour-compte qui pourraient en venir à choisir les universités écossaises pour la seule raison pécuniaire.

Le fond du problème : qui doit payer ?

On ne peut pas se contenter d’être spectateur de ce qui se passe en Angleterre, en dénonçant le caractère antisocial des nouveaux droits de scolarité adoptés par le parlement britannique, et en se satisfaisant de la situation française d’une quasi-gratuité de principe dont on a dit le caractère hypocrite. La question des droits de scolarité finira par se poser en France comme ailleurs. Plus largement, si l’on entend augmenter le financement de l’enseignement supérieur, ou simplement mettre à niveau les filières universitaires, la question est : qui doit payer ?

Ce problème est beaucoup plus complexe qu’il n’y paraît, même si les réponses peuvent paraître simples au premier abord. S’il s’agit de financement public, il provient nécessairement de l’impôt. S’il s’agit de financement privé, il peut s’agir soit des droits de scolarité payés par les étudiants, soit de ressources apportées par des entreprises ou par différents donateurs. Sur ce dernier point, il convient d’être clair. Dans le rapport de la commission Attali (2008), on prône un financement privé accru des universités tout en maintenant la quasi-gratuité des droits de scolarité. La solution serait de créer, à l’américaine, des fondations alimentées par les dons des entreprises et des anciens élèves, comme c’est déjà le cas pour certaines grandes écoles. Comme on imagine mal que ce système puisse être étendu, sous une forme non symbolique, à l’ensemble des universités, on voit bien que cette position « généreuse » sur les droits d’inscription recouvre en fait une vision très inégalitaire de l’enseignement supérieur : d’un côté un petit nombre d’établissements liés aux entreprises et aux élites sociales qui les supporteraient financièrement ; de l’autre le tout-venant qui ne pourrait compter que sur les crédits d’Etat qu’on n’envisage pas de beaucoup augmenter, et dont on nous dit par ailleurs qu’ils doivent être concentrés sur une dizaine de pôles d’excellence. Donc, sans exclure le rôle des fondations, la question centrale est quand même le partage du financement entre l’impôt et la contribution des bénéficiaires.

Impôt ou contribution des bénéficiaires

En France, le financement de l’enseignement supérieur repose essentiellement sur l’impôt. Voici quelques critiques majeures que l’on peut faire à ce système :

  • Le financement par l’impôt (notamment les impôts indirects qui représentent la plus grande partie des recettes fiscales) pèse sur toutes les catégories alors que la majorité de la jeunesse ne va pas dans les universités et encore moins dans les grandes écoles. Les études des privilégiés sont donc objectivement financées par des catégories exclues de l’enseignement supérieur. Ceci d’autant plus que les filières fréquentées en majorité par les enfants de milieux favorisés coûtent plus cher que les autres[10].
  • Les dispositifs actuels de la fiscalité et des aides directes aux étudiants bénéficient aux privilégiés. Déjà en 1996, un très intéressant rapport de Bernard Cieutat dressait un état précis des aides aux étudiants qui mettait en évidence le caractère anti-redistributif de ces dispositifs[11]. La situation n’a pas tellement changé. Les aides fiscales (demi-part d’impôt pour enfant étudiant, réduction d’impôt pour étudiant à charge, réduction pour pension alimentaire) équivalent à 60% des aides sociales directes (bourses et prêts, ALS, APL) et bénéficient surtout aux catégories sociales supérieures. Par ailleurs, la France dépense deux fois moins en aides pour les étudiants que l’Allemagne, la Belgique, et huit fois moins que le Danemark ou la Norvège[12].
  • Les établissements les plus sélectifs donnent des espérances de gain élevées à leurs futurs diplômés. Dans certaines écoles les élèves sont même payés pendant leur scolarité. Après leurs études, ils peuvent très bien partir à l’étranger, s’y établir, et ne jamais contribuer par l’impôt sur leurs revenus ultérieurs au financement des établissements qui les ont formés.

Contribution des bénéficiaires ou impôt différé

La solution anglaise est - dans son principe sinon dans ses modalités - la solution prônée par l’OCDE : on n’a pas les moyens d’un financement exclusivement public d’institutions qui profitent à une minorité ; il faut donc faire payer les bénéficiaires. De là l’idée d’un système de droits de scolarité dont le paiement est différé par l’attribution de prêts qui sont conditionnellement remboursables une fois que l’étudiant diplômé est entré dans la vie active et a atteint un certain niveau de revenus, selon un calendrier et avec une progressivité qui dépendent des revenus de chacun, l’Etat donnant sa garantie pour les défaillances de remboursement. On transfère ainsi la charge du financement par l’impôt des contribuables les moins fortunés vers ceux qui auront tiré bénéfice de leurs études. Le remboursement différé du prêt s’apparente à un impôt sur les diplômés[13].

L’article de Stéphane Gregoir, précédemment cité, peut être vu comme un plaidoyer raisonné en faveur des prêts étudiants à remboursement conditionnel. L’auteur rappelle que l’Australie a mis en place un tel système depuis quinze ans et assure, qu’avec le recul, on peut affirmer qu’il n’a pas provoqué une diminution du nombre d’étudiants, au contraire, et qu’il n’a pas entraîné non plus une augmentation des inégalités socio-économiques. Il est vrai que le système australien est beaucoup moins radical que le système anglais, en ce qu’il ne prétend pas substituer la contribution des bénéficiaires au financement public.

L’article en référence d’Annie Vinokur[14], sans refuser toute contribution des bénéficiaires, contient une critique bien argumentée de cette solution. Je recommande la lecture de ce travail dont j’ai repris certaines formulations. A. Vinokur souligne en particulier que la perspective d’un endettement (qui peut être important) en début de carrière a un effet dissuasif, spécialement en temps de crise, alors qu’on a besoin d’engager davantage de jeunes dans l’enseignement supérieur si l’on veut s’en sortir par l’innovation. On surcharge les jeunes actifs auxquels on fera également appel pour combler les déficits publics, financer les retraites, au moment où ils doivent par ailleurs s’endetter pour acheter un appartement, fonder une famille… Ce poids étant particulièrement important pour les classes moyennes sans patrimoine, dont les prêts n’auront pas été allégés.

Un choix de système

Pour certains idéologues, les universités - tant publiques que privées - doivent être considérées comme des entreprises avec « un marché des étudiants où les droits fonctionnent comme des prix, et où l’on finance ses études par l’endettement ». A la logique de l’impôt on veut substituer la logique du « consommateur payeur » qui paraît souvent plus « indolore »[15].

L’option alternative c’est l’université comme service public. Mais alors, comme pour tout service public non obligatoire, le coût doit être partagé entre contribuables et usagers. Certes on peut considérer que l’éducation est un bien universel qui doit être gratuit, mais cet argument ne vaut pas pour l’éducation supérieure qui ne reçoit qu’une minorité de la jeunesse. La société dans son ensemble tire profit des universités, mais il faut un équilibre entre bénéfice public et bénéfice privé, entre crédits d’Etat et droits payés par l’usager, entre l’impôt et le remboursement. Et par impôt on ne veut pas dire seulement les impôts et taxes payés par les particuliers. En effet les entreprises profitent de la formation supérieure, spécialement aujourd’hui, et il ne serait pas déraisonnable de leur demander d’y contribuer fiscalement[16].

Parallèlement il faut réaffirmer certains principes qui doivent gouverner tous les services publics, en particulier l’égalité de traitement des usagers, et l’accessibilité à tous. Le premier principe implique, d’une part que les droits de scolarité soient fixés nationalement, d’autre part qu’on ne laisse pas une totale liberté d’utilisation du produit des droits à chaque établissement ; il doit y avoir un processus de mutualisation[17]. Le second principe doit garantir que l’université soit accessible quelle que soit la situation sociale ou géographique de l’étudiant, ce qui implique des dispositifs d’exemptions de droits, et d’aides aux étudiants défavorisés, qui soient à la hauteur de leurs handicaps réels..

Ouvrir le débat

Dans notre pays il sera très difficile d’avoir un débat politique non biaisé sur la question des droits de scolarité. Trop d’intérêts contradictoires se conjuguent pour ne pas l’ouvrir. La droite ne souhaite plus en parler, préférant des dispositifs souterrains ou de contournement ; la gauche de son côté a du mal à dépasser une position de principe défensive mais conservatrice.

Nous n’aurons pas la prétention de conclure. Avançons seulement quelques idées pour poursuivre le débat. Les unes sont attendues, les autres plus risquées :

  • On ne doit pas substituer au financement public les droits payés par les usagers. Les difficultés budgétaires des Etats ne doivent pas conduire à liquider des « conquêtes »[18].
  • La contribution des bénéficiaires ne peut pas compenser une fiscalité injuste. Les droits de scolarité ne peuvent pas être une alternative à l’impôt.
  • Il faut agir sélectivement sur la fiscalité (par exemple en supprimant, pour les hauts revenus, le bénéfice de réductions pour étudiant à charge). Il faut corriger le caractère anti-redistributif des aides directes ou indirectes aux étudiants, dont le volume devrait beaucoup augmenter.
  • On ne doit pas systématiquement refuser un système de droits assortis de prêts à remboursement différé. Convenablement régulé, ce système « d’impôt différé » engendrerait moins d’inégalités entre les universités que le recours au financement privé par les entreprises et les anciens élèves, à condition toutefois que les droits payés par les étudiants, fixés nationalement, ne soient pas la propriété exclusive des établissements et qu’ils soient, au moins partiellement, mutualisés.
  • La part de «l’impôt différé» dans le financement doit rester modérée car on ne peut pas reporter une charge trop lourde sur les générations futures.
  • L’introduction de droits de scolarité à remboursement différé doit se faire dans un esprit de justice sociale, et ne pas venir aggraver des situations déjà difficiles. On n’aurait rien gagné si cette « taxe sur les diplômes » décourageait les jeunes de milieux défavorisés et des classes moyennes d’accéder à l’enseignement supérieur.
  • Dans cet esprit, l’introduction de droits remboursables par les bénéficiaires devrait concerner d’abord et en priorité (avant toute extension) les bénéficiaires les plus incontestables de l’enseignement supérieur, les établissements les plus élitistes, spécialement les grandes écoles, en commençant par les plus fermées.

[1] 57 parlementaires libéraux-démocrates - soit la majorité du groupe - ont voté contre ou se sont abstenus. La proposition gouvernementale a été approuvée à une faible majorité de 21 voix.

[3] D’après le rapport de la commission Attali, 8.700€ par étudiant en moyenne en France contre 36.500€ aux USA. Selon Stéphane Gregoir, chercheur à l’EDHEC, si on voulait atteindre la moitié du niveau américain en termes de PIB par tête, « il faudrait augmenter la dépense d’enseignement supérieur de plus de 7 milliards d’euros à effectifs constants, et ceci sans compter les dépenses d’investissement, de mise à niveau des équipements et des locaux ou de construction de campus ». (Stéphane Gregoir, « Les prêts étudiants peuvent-ils être un facteur de progrès social ? ». EDHEC 2008).

[4] Voir l’article « Berkeley once again ! » in JFM’s blog.

[5] Ibid.

[6] Rapport Browne (12.10.2010)

[7] Ces deux universités sont pointées du doigt pour recruter davantage d’étudiants venant des public schools Eton et Westminster que parmi les 80.000 élèves bénéficiaires d’une aide alimentaire (free school meals). Mais on notera que la disposition qui oblige les universités les plus chères (droits au dessus de £6.000) à mettre en place des aides en faveur des étudiants pauvres, n’incite guère les établissements concernés à en recruter…

[8] Les £4,6 milliards du Department of business sont maintenus.

[9] Les droits pour les étudiants anglais pourraient aller jusqu’à £6.000 alors qu’ils ne payent actuellement que £1.820, tandis que les étudiants écossais ont le bénéfice de la gratuité.

[10] Stéphane Gregoir, « Les prêts étudiants peuvent-ils être un facteur de progrès social ? ». EDHEC (2008). D’après Stéphane Gregoir, 72% des enfants issus d’un milieu supérieur sont diplômés de l’enseignement supérieur et ont bénéficié d’une dépense pour leur formation de l’ordre de 31.000€, tandis que seulement 24% des enfants de milieux populaires ont obtenu un diplôme du supérieur correspondant à une dépense moyenne de 19.000€.

[11] Voir par exemple le « Document de synthèse des tables rondes autour du statut social de l’étudiant » (1995-96) consultable dans le fonds documentaire de l’Observatoire de la Vie Etudiante (OVE).

[12] Stéphane Gregoir, « Les prêts étudiants peuvent-ils être un facteur de progrès social ? ». EDHEC (2008).

[13] Une proposition a d’ailleurs été faite par certains d’une véritable taxe sur les diplômés, courant sur toute leur vie active.

[14] Annie Vinokur : La querelle des droits d’inscription. Quel financement pour sauver le service public à l’université ? Revue du Mauss 2009/01 - n° 33. Editions La Découverte.

[15] On ne comprendrait pas sinon pourquoi des étudiants qui rechignent à payer des droits de scolarité modérés dans les universités publiques, acceptent de payer des droits beaucoup plus élevés dans des établissements privés.

[16] Le syndicat britannique The University and College Union propose carrément que les Droits d’inscription à l’université soient remplacés par une taxe sur les entreprises. (Voir l’article « Berkeley once again ! » in JFM’s blog)

[17] Cette mutualisation est jugée souhaitable à la fois par S. Gregoir et A. Vinokur.

[18] Dans son récent livre « Indignez-vous » (Editions Indigènes), Stéphane Hessel s’étonne : « comment peut-il aujourd’hui manquer de l’argent pour maintenir et prolonger ces conquêtes alors que la production de richesses a considérablement augmenté depuis La Libération, période où l’Europe était ruinée ? Sinon parce que le pouvoir de l’argent, tellement combattu par la Résistance, n’a jamais été aussi grand, insolent, égoïste… »