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Les communautés d’universités : des “systèmes” à la française ?

Dans notre pays foncièrement hostile au changement, en dehors des périodes de crise ouverte on ne réforme que de biais. La dernière loi sur l’enseignement supérieur et la recherche n’échappe pas à la règle. Cette loi (comme la précédente d’ailleurs) ouvre des perspectives à l’autonomie des universités sans oser remettre directement en cause une organisation héritée d’un pilotage étatique. D’un autre côté, nombre d’universitaires refusent toute évolution vers l’autonomie, défendant mordicus le pilotage direct par un Etat dont, en même temps, ils contestent les orientations. Dans le contexte de la mondialisation[1], notre enseignement supérieur doit se réorganiser, même s’il n’existe aucun modèle universel auquel on doive se conformer. Ceci concerne en particulier la gouvernance des universités, la place et le rôle de la communauté académique.

On a eu jusqu’ici un système très centralisé qui laissait peu de place à l’autonomie. Le conseil d’administration d’une université ressemblait davantage à un « comité d’entreprise » qu’à un conseil exécutif. Pourtant beaucoup s’y réfèrent encore au nom de la « démocratie ». C’est l’occasion de préciser le sens qu’on peut donner à ce mot à l’université. Il renvoie au pouvoir donné aux universitaires d’influer sur les décisions. Il ne s’agit pas de démocratie au sens propre, car l’université n’appartient pas aux universitaires. L’université est un bien public et l’idée que les universitaires devraient avoir le dernier mot sur la gouvernance de l’université n’est pas acceptable. Ils ne l’ont pas eu en réalité jusqu’ici, l’essentiel des pouvoirs restant entre les mains de l’Etat, mais la question se pose en des termes nouveaux si l’on accroit les compétences propres des universités. Il ne peut être question de substituer au pouvoir de l’Etat celui d’un conseil exécutif élu. La LRU avait cru pouvoir s’en tirer en réduisant le processus électif à la légitimation d’un président. On connaît les déboires de cette réforme.

Certes, une université n’est pas non plus une entreprise dont l’Etat « propriétaire » fixerait les objectifs, et où le seul problème serait de réaliser ces objectifs par un management approprié. Car tout repose sur les capacités d’initiative des universitaires et le libre exercice de leurs compétences, dans les départements et les labos. C’est pourquoi d’ailleurs, dans le monde, certaines universités peuvent avoir de bons résultats scientifiques en étant plutôt mal gouvernées[2]. La « démocratie universitaire », ce n’est pas le pouvoir que la base aurait sur le sommet, mais le degré de liberté que les acteurs possèdent. C’est l’idée que la direction ne commande pas tout. C’est ce qui se passe dans les meilleures universités mondiales où la communauté académique dispose d’une faculty governance au travers des départements et d’un sénat académique[3].

La dernière loi a bien introduit un conseil académique disposant de nouvelles compétences, mais il est en concurrence avec un conseil d’administration élu, ce qui limite beaucoup la portée de la réforme. On ne sort pas facilement de la tradition de la démocratie universitaire qui s’est établie après 68, et qui est de nature plus syndicale que politique.

Aussi longtemps que le conseil exécutif d’un établissement sera un conseil élu, cet établissement restera sous la tutelle d’un ministère et ne pourra pas être réellement « autonome ». Ce que je dis peut paraître énorme et paradoxal, mais il faut admettre que l’Etat ne peut abandonner ses prérogatives au profit d’un conseil essentiellement élu par les personnels et les étudiants. Dans ces conditions, la délégation de pouvoirs sera assez formelle et, sur certains points, franchement malhonnête, comme on le voit aujourd’hui avec la dévolution de la masse salariale à des universités en quasi faillite. Pendant le même temps, d’ailleurs, le pouvoir central continue de règlementer de façon stricte l’administration des établissements, les statuts des personnels, les diplômes,…

La dynamique des regroupements

Une des dispositions les plus significatives de la loi prévoit des regroupements d’établissements qui peuvent prendre plusieurs formes (fusion, fédération, confédération, association). Cette question est devenue très conflictuelle. Ceux qui veulent que rien ne change défendent la formule de « l’association », auquel cas le regroupement n’a pas beaucoup d’intérêt, il faut bien le dire[4].  La question centrale est, en effet, de savoir si ces regroupements affecteront la gouvernance des universités.

Les fusions concernent d’abord la recomposition, dans certaines métropoles provinciales, d’universités qui avaient été découpées en 68 pour des raisons plus politiques que scientifiques, ce qui avait conduit à un émiettement disciplinaire. C’est le cas, par exemple à Strasbourg[5], à Grenoble, à Clermont-Ferrand… Est-ce que ces universités fusionnées fonctionneront comme une seule université ? Ce sera sans doute le cas pour des fusions de petite taille[6]. Pour de grands ensembles on peut en douter[7].

Ainsi pour Aix-Marseille Université, issue de l’université de Provence, de l’université de la Méditerranée et de l’université Paul Cézanne, soit un ensemble de 70.000 étudiants, présente dans tous les champs disciplinaires, avec 12 écoles doctorales, 115 unités de recherche, cinq grands campus plus de nombreuses antennes…, elle est en principe une université à l’ancienne, avec prime majoritaire à la liste arrivée en tête dans l’élection du CA. De l’avis de certains collègues marseillais, il n’y a pas de débat public sur les problèmes de l’université, tous les efforts étant consacrés à la gestion de cette énorme machine. La dimension et la complexité de l’université font que le processus électoral est la chasse gardée d’une oligarchie, où les médecins sont en position de force[8].

A Nancy c’est une demi-fusion que Metz semble vivre très mal. L’université de Lorraine forte de 55.000 étudiants, regroupe, sous le statut juridique de grand établissement, avec une forte dominante ingénierie et technologie, l’université Henri-Poincaré Nancy-I, l’université Nancy-II, l’université pluridisciplinaire Paul-Verlaine de Metz et l’Institut national polytechnique de Lorraine (INPL), qui comprend lui-même sept écoles d’ingénieurs dont l’Ecole des mines de Nancy. Le statut de grand établissement permet de déroger aux règles régissant les universités. Il a été choisi pour permettre l’intégration des écoles qui n’auraient jamais accepté la gouvernance d’une université classique. Les statuts de l’université créent des « collegiums » et des « pôles scientifiques », structures intermédiaires entre services centraux et composantes.

De son côté, « Sorbonne Paris Cité », est un mastodonte de 120.000 étudiants et 13.500 personnels, qui regroupe quatre universités Paris3, Paris5, Paris7 et Paris13, ainsi que 4 grandes écoles ou instituts (dont Sciences Po et L’INALCO).  Dans l’immédiat ce regroupement semble avoir renoncé à la fusion qui était souhaitée (et quasi-actée) par la direction du PRES initial, et prépare ses statuts de communauté.

Dans un article antérieur intitulé « Révolution structurelle dans la république universitaire » j’ai discuté le pourquoi des communautés ; je n’y reviendrai pas. Les réponses que l’on fait le plus souvent sont peu convaincantes. Je passe sur l’argument (franchement grotesque) de donner aux universités une taille critique pour apparaître dans les classements internationaux. L’argument de territorialisation de l’enseignement supérieur est plus compréhensible, même s’il peut être discuté. Sous cet aspect on aura des regroupements qui rappellent les « state systems » des Etats-Unis. Le cas parisien aurait pu donner lieu à un seul « système », en tout cas quelque chose de moins hétéroclite que les 8 regroupements actuels. Je passe sur les raisons qui ont conduit à cette pluralité assez artificielle. A vrai dire, les seuls regroupements parisiens qui pourraient être qualifiés de « systèmes » sont les communautés « Paris Saclay » et « Sorbonne Paris Cité ».

Paris-Saclay rassemble 48.000 étudiants appartenant à 10 écoles et 2 universités. C’est un ensemble très hétérogène dont l’organisation s’efforcera de fédérer les domaines scientifiques en schools à l’anglo-saxonne, et se superposera à celle des partenaires. Cette organisation se démarque complètement de celle d’une université classique. Le conseil d’administration de Paris Saclay comprend 21 membres répartis en 4 collèges représentant l’Etat, les collectivités territoriales, le monde scientifique et celui de l’économie. Le collège universitaire et scientifique ne compte que 4 représentants sur 21. La question est de savoir quelle hiérarchie s’instaurera entre ce conseil d’administration central et ceux des partenaires dont le rôle sera fatalement affecté.

Il est difficile de dire aujourd’hui avec certitude comment la communauté Sorbonne Paris Cité sera organisée et gouvernée, mais son conseil d’administration se distinguera d’un classique conseil d’administration d’université. Même si les élus y sont légèrement majoritaires, il s’agira d’une élection indirecte, et de plus le conseil d’administration devra compter fortement avec les avis d’un « conseil des membres ». Le fonctionnement de ce système implique la marginalisation de fait des conseils d’administration des membres (sinon ce sera la paralysie !).

L’exemple américain

Du point de vue des universités, Paris est une ville-monde dont la situation peut se comparer à New-York. Il y a déjà longtemps là-bas que se sont constitués des « state systems » De quoi s’agit-il et comment fonctionnent-ils ? On trouve deux énormes regroupements :

« State University of New York » (SUNY)

« City University of New-York » (CUNY)

SUNY comprend tous les établissements d’enseignement supérieur publics (universities, colleges, community colleges) soutenus par l’Etat de New-York, à l’exception de ceux qui sont également financés par la ville de New-York et qui sont regroupées dans CUNY.

SUNY compte environ 500.000 étudiants sur 64 campus et rassemble des universités délivrant le doctorat, des colleges, et des community colleges. Il y a 4 centres universitaires : Albany, Buffalo, Binghamton, et Stony Brook. SUNY a été créé en 1948 comme state university system. Cet ensemble est gouverné par un board of trustees de 18 membres dont 15 sont désignés par le gouverneur de l’Etat de New-York. Le board  comprend aussi le président des étudiants ainsi que les présidents du Faculty Senate ainsi que du Faculty Council of Community Colleges (mais il faut noter que ces deux seuls universitaires n’ont pas le droit de vote !). C’est le board of trustees qui nomme le président (chancellor) de SUNY.

CUNY compte environ 200.000 étudiants et possède une organisation analogue. Le Board of trustees de CUNY possède 17 membres dont 10 sont désignés par le gouverneur de l’Etat et 5 par le maire de New-York. Il y a aussi un étudiant, président du Student Senate,  ainsi que le président du Faculty Senate (celui-ci sans droit de vote).

A côté de ces deux systèmes publics on trouve l’une des plus grandes universités privées américaines (27ème au classement de Shanghai), New York University (NYU) rassemblant 55.000 étudiants. Dans cette université le pouvoir appartient à un Board of trustees qui ne contient aucun professeur, aucun étudiant, aucun administrateur ; seulement des représentants du monde économique, souvent d’anciens élèves. Le président est choisi par le Board. Il choisit son provost qui construit son administration, dont les doyens des différentes Ecoles. Il y a, bien sûr, un Senate, mais il est très formel. Les professeurs sont consultés mais ne décident rien.

Dans ces systèmes, qu’en est-il de la gouvernance ? C’est en principe une « gouvernance partagée » (shared governance)[9] entre board et faculty conformément à l’accord de 1966 entre The American Association of University Professors (AAUP) et The Association of Governing Boards of Universities and Colleges (AGB). Cet équilibre fait partie du paysage américain, mais dépend beaucoup de l’institution considérée. Il est beaucoup plus effectif dans les deux systèmes publics que dans l’université privée. Récemment, des professeurs de NYU mécontents des décisions du président (à propos de la gouvernance, de questions budgétaires, de projets immobiliers, de globalisation…) ont voté une motion de « no confidence » [10]. Ce vote purement formel (puisque le président ne répond qu’au Board) a eu pour conséquence des articles dans la presse (New York Times entre autres), a fait pas mal de bruit et provoqué pas mal de réunions, mais, en définitive, le Board a conservé sa confiance au président.

Il y a aujourd’hui beaucoup de votes de no confidence, liés aux questions de faculty governance, le plus souvent sans impact sérieux, sauf quand il y a des problèmes plus graves, comme à Harvard où, il y a quelques années, le président Larry Summers a été lâché par le Board, suite à ses maladresses mais surtout à cause de graves manquements financiers. Dans le cas de NYU, comme dans d’autres cas, il ne s’agissait pas tant de protester contre un président qui aurait bafoué les libertés académiques, que de réclamer une plus grande participation des professeurs à la marche de l’université. Cette question reste ouverte.

Chaque université de SUNY possède sa propre organisation, son président, et son conseil consultatif constitué sur le même modèle que le board of trustees du state system, et placé sous son autorité. Le conseil supervise les affaires de l’université et conseille le président (désigné par le Board of trustees de SUNY) et son administration.

Ainsi le campus de Stony Brook qui rassemble 25.000 étudiants (16.000 undergraduate et 8.000 graduate) est une université qu’on pourrait qualifier d’autonome, et qui en tout cas est vue ainsi de l’extérieur puisque son nom figure dans le classement de Shanghai (les université d’Albany et de Buffalo figurent aussi dans ce classement).

J’ai cité New York en pensant à Paris, mais au travers des Etats-Unis on trouve des « systèmes » assez différents les uns des autres, qui se ressemblent cependant du point de vue de la gouvernance.

Dans le Wisconsin le University system rassemble tous les établissements d’enseignement supérieur publics, soit 182.000 étudiants dans 2 research universities, 11 comprehensive universities et 13 colleges. Avec un seul Board of regents. Chaque établissement a le titre University of Wisconsin suivi de son nom ou de sa localisation. Le Board comprend 16 membres nommés par le gouverneur, dont 2 étudiants.

En Californie on a un système d’enseignement supérieur public qui comprend trois sous-systèmes : University of California (10 campus du style Berkeley ou UCLA, avec plus de 200.000 étudiants), California State University System (23 campus et 400.000 étudiants), et California Community Colleges System (112 établissements avec 2,4 millions d’étudiants). Ces systèmes ont à leur tête un Board of trustees pour les deux premiers, un Board of governors pour le dernier, dont les membres sont nommés par le gouverneur.

Dans un petit Etat comme le New Jersey, il n’y a pas véritablement de state system englobant tous les établissements d’enseignement supérieur. Mais on parle de state university pour la seule grande université publique Rutgers (61ème au classement de Shanghai), forte de 60.000 étudiants, sur 3 campus. On trouve à sa tête un Board of trustees de 59 membres, chapeauté par un Board of governors de 11 membres (6 nommés par le gouverneur et 5 par les trustees) qui a le véritable pouvoir.

Dans cette variété on retrouve partout le même système de gouvernance au sommet : des boards dont les membres sont nommés par l’Etat où sont situées les universités, comprenant au moins un étudiant représentatif de sa communauté, et un nombre symbolique d’universitaires, le plus souvent dépourvus du droit de vote. Les universitaires n’ont donc pas le dernier mot dans le management des universités (ce qui les fait souvent réagir, comme on l’a vu avec les votes de no confidence). Mais, en revanche, les boards n’empiètent pas, comme les conseils d’administration chez nous, sur les libertés académiques qui sont larges et bien établies, avec un rôle plus ou moins grand du Senate et de ses comités[11].

Le tableau que j’ai tracé de la situation aux Etats Unis est un peu trop sommaire pour prétendre à l’objectivité[12]. Il était surtout destiné à éclairer les évolutions organisationnelles auxquelles nous sommes confrontés.

En guise de conclusion

Dans l’enseignement supérieur français nous n’avons pas de tradition de fédéralisme, pas plus que de « gouvernance partagée ». On risque donc d’assister à une recentralisation du pouvoir via tous ces regroupements. En effet le ministère n’abandonne pas ses ambitions de pilotage direct ; il souhaite seulement réduire le nombre ses interlocuteurs. Du point de vue structurel, le cas des fusions de grande taille sera peu différent de celui des communautés. On continue à agréger pouvoir managérial et pouvoir académique. Mais on s’achemine vers des « systèmes » à la française dont la gouvernance se démarquera beaucoup (dans les faits plus que dans le droit) de celle des universités classiques. C’est là un fait majeur.

La viabilité des communautés reste incertaine. Est-ce que ces « systèmes » publics peuvent réellement exister à côté de l’Etat, en ayant des ressources propres aussi faibles ? Pour l’instant le budget central des communautés sera essentiellement alimenté par le produit des investissements d’avenir (Idex…) On retombe vite sur la question générale du financement.

Aux USA le secteur de l’éducation supérieure et de la recherche est devenu trop cher pour les finances publiques. La part publique du budget est maintenant de l’ordre de 20 à 30%. Les universités ont dû faire massivement appel à de nouvelles sources de financement : droits de scolarité, marché global des étudiants internationaux, entreprises, fondations, financement par les anciens élèves… Mais quelle est alors la part légitime de l’Etat dans la gouvernance s’il finance beaucoup moins ? En France nous sommes encore à des années-lumière de ces considérations, mais les mêmes problèmes finiront pas se poser.

Sans vouloir préjuger de l’avenir, il s’avère que la création des communautés ne va pas vers une nouvelle uniformité de l’université française, mais au contraire vers une différenciation accrue. C’est un paradoxe : on regroupe mais on n’unifie pas ! C’est sans doute sur ce point que la centralisation aura perdu du terrain en dépit de la volonté tenace du pouvoir central.

 


[1] Certains opposent à la mondialisation « une autre politique ». Mais la mondialisation n’est pas une politique, c’est un contexte international.

[4] L’association est une disposition comparable au « rattachement » figurant déjà dans la loi Savary de 1984.

[5] La fusion des universités strasbourgeoises n’est pas le résultat d’une commande de l’Etat ; elle est la conclusion naturelle d’une longue politique de rapprochement et de coordination d’établissements complémentaires du point de vue disciplinaire, ayant affirmé leur personnalité commune dans le contexte européen.

[6] Les chiffres d’étudiants doivent être relativisés dans les comparaisons internationales, en l’absence de sélection à l’entrée.

[8] Notons, en passant, que les médecins se taillent la part du lion dans les nouvelles instances dirigeantes de beaucoup de regroupements. Notamment parce qu’ils sont nombreux et qu’ils votent « comme un seul homme » dans un contexte électoral complexe. C’est ainsi le cas dans « Sorbonne Paris Cité » où 3 des présidents (P5, P7, P13) sont issus du secteur biomédical. Lors du récent renouvellement du conseil d’administration de Paris 7, les médecins ont imposé leur majorité aux autres secteurs.

[11] Pour l’exemple de Berkeley, je renvoie à mon article « La gouvernance partagée, ça peut marcher ! »  . 

[12] Il est aussi très instructif d’écouter ce que disent les professeurs français expatriés aux USA. On pourra relire mon article intitulé « Un rêve américain ».